农地“三权分置”改革启动 城乡二元结构迎破解

来源： 中国房地产网 时间：2016-11-08 点击次数：1752次 作者：成都写字楼网

随着工业化、城镇化深入推进，大量农业人口转移到城镇，农村土地流转规模不断扩大，新型经营主体大量涌现，土地承包权主体同经营权主体分离的现象越来越普遍。

近期，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称《意见》），提出了要逐步建立规范高效的“三权”运行机制。

农民不再过多依存土地

目前中国农村形成了“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”的基本经营制度。农村土地集体所有权与农户承包经营权的“两权分设”，赋予农民长期而有保障的土地承包经营权，调动了农民积极性，也为我国农业的长足进步提供了制度保障。

但是工业化、城镇化不断发展下，大量农民转向非农产业，纷纷进城，农村土地流转现象日益普遍，农业经营方式发生深刻变化。根据国家统计局数据，2015年中国城镇化率达56.1%，而1980年初不到20%，此外还有数以亿计的农村人口在城市“常住”。农村人口城镇化以及涌入城市“谋生”，改变了农民对于土地的依存关系。

另一组数据显示，截至2015年底，全国家庭承包经营耕地中已有33.3%发生了流转，2.3亿承包户中有6600万户或多或少流转了土地。如今这个趋势还在继续。换句话说，土地为农民带来的收入贡献越来越少，很多甚至不再将土地作为创收主要途径。

为了应对这一趋势，“三权分置”就应运而生。早在2013年末，中央农村工作会议提出“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”，已经具备“三权分置”的雏形。

近日出台的《意见》则更为详尽地提出了，在“两权分设”的基础上，把土地承包经营权进一步分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行。

《意见》中不仅提到了要加强对土地经营权的保护，引导土地经营权流向种田能手和新型经营主体。还指出要支持新型经营主体提升地力、改善农业生产条件、依法依规开展土地经营权抵押融资；鼓励采用土地股份合作、土地托管、代耕代种等多种经营方式，探索更多放活土地经营权的有效途径。

为确保“三权分置”有序实施，《意见》还提出，要扎实做好农村土地确权登记颁证工作，确认“三权”权利主体，明确权利归属，稳定土地承包关系；建立健全土地流转规范管理制度，完善工商资本租赁农地监管和风险防范机制，确保土地经营权规范有序流转；构建新型经营主体政策扶持体系；加快农村土地承包法等相关法律修订完善工作。

11月3日国务院举行的新闻发布会上，农业部部长韩长赋表示：“随着‘三权分置’意见的实施，中国农村基本经营制度将更加巩固完善，现代农业将健康发展、农民收入将稳步增加。农民要保留自己的土地承包权，农民无论进二、三产业还是进城市，他还想给自己留一个后路，同时他又有流转土地经营权的意愿。农村土地的集体所有权归集体所有，是土地承包权的前提。农户享有的承包经营权在土地流转中又派生出经营权。可以实现集体、承包农户、新型经营主体对土地权利的共享，有利于促进分工分业，让流出土地经营权的农户增加财产收入，土地承包权是一种用益物权，让新型农业经营主体实现规模收益”。

三权分置之路道阻且长

实际上在《意见》印发之前，不少农村地区已出现“三权分置”类似的运作模式，但纷纷遇上了难题，诸如中央每年对“三农”投入大量补贴，这些补贴是分配给享有土地承包权的农民，而非享有土地经营权的真正种地者。

此外，按照制度设计，将土地经营权转让出去的农民，部分尽管已经落户到城镇，但仍然享有承包权，而流转土地的农户需定期支付地租或其他利益。

河南财经政法大学教授樊明在其“工业化、城镇化和农业现代化：行为与政策”的课题组报告中指出：“如果从农村土地分离出来的劳动力到城镇就业后落户成为一般的城镇居民，则可能出现这样的情形：现在中国的户籍农民估计有65%，如果将来保留10%的农民种田（保守估计），这就意味着有55%的城镇人口至少拥有农村的土地承包权，他们要凭借这种土地承包权获取地租和其他利益。这就意味着，将来有55%的城镇居民是居住在城里的‘地主’，每年要到农村来收地租。”

因此，国务院发展研究中心农村部部长叶兴庆表示：“土地流转不是目的，农业和农村的现代化才是。引导土地经营权合理流转、推进土地适度规模经营，是完善‘三权分置’办法的一个重要出发点，现实中有不少通过流转农民土地发展现代农业的经营者抱怨，签订的流转合同期限很短，而农业基础设施投资回报期较长，不敢作长期投入；需要的资金量大，而经营的土地不能用于抵押融资。仍有必要把当前土地交易制度成本的问题，放到农业现代化的整个历史过程中来考量。”

另外，根据 2007年颁布的《物权法》，里面将土地承包经营权界定为用益物权，但分离出来的经营权在法律层面是应该被视为物权，还是债权还尚未明确。

而中国社科院农村发展研究所研究员李国祥指出，“之前在土地流转过程中，出现过很多经营主体权益得不到保障的情况，现在将农村土地经营权分离出来，并将经营主体的经营权置于同等重要的位置，有利于保护新型经营主体的权益。接下来最主要的应该是在各项试点结束后修改法律，确定各项权利的法律地位。”

 

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